后特朗普时代全球政经走向的关键：区域建构（组图）

去年底，中华民国国际关系学会和台湾政治学会召开年会，先后聚焦“去全球化？”和“全球民主退潮？”，大家不约而同地在省思、甚至担忧：过去30年主导国际政经发展的民主化、自由化和全球化，是否已到尽头？是否会因威权政权、民粹政治和国族主义的全面反扑而寿终正寝？

世界秩序的四大支柱

1991年间苏联瓦解、冷战结束后，全球进入了美国独霸的后冷战时代，并在四大支柱之上形塑了一个以“自由化、民主化和全球化”为核心价值的世界新秩序。

第一个支柱，就是美国霸权。无论在经济、金融、军事、政治、货币、科技、通讯等领域上，美国都是全球无可置疑的霸权，不但遥遥领先任何一个单一国家，甚至超越其他主要对手的总合。譬如：美元是全世界最重要的流通货币；美国的卫星定位系统是大多数国家无线网络或智能城市的载具；美国遍布全球约30个海空军基地牢牢掌握了所有的海运路线；美国拥有全世界最先进科技和最尖端人才，诺贝尔科学奖项得主近一半是美国人，经济学奖得主更有八成是美国人。美国不但是支撑这个秩序的霸权，更是“自由化、民主化和全球化”这三大价值的化身和主要推手。

第二个支柱，是美欧团结。迄今，美国和欧洲联盟仍是全世界两个最大的经济体、市场和军事力量，如果再加上英国和日本，则以美国为核心的西方集团的经济产值占约全球总产值六成，并拥有最先进的科技和政治影响力。冷战结束后，美国和欧盟就发表《大西洋议程》（Atlantic Agenda），强调美欧团结，宣誓共同塑造全球新秩序，并在国际事务上相互支持。譬如，美国承接了全球大部分的军事行动和防务重担，因此国防预算高居不下，财政赤字连连，无法再大力援助第三世界。欧盟于是承接了这个角色，每年提供占全球总额一半以上的官方援助，成为全球最大的援助来源，支持近80个国家。美国的军事力量加上欧盟的金钱援助，形成了一个稳固的西方霸权体系。

第三个支柱，则是非西方大国配合或是容忍。21世纪初，俄罗斯和中国大陆结合印度、巴西和南非，建立了金砖五国，形成一个非西方集团，隐隐与美欧为首的西方抗衡。五国之中，最具影响力的是中国大陆和俄罗斯。大陆不但幅员广阔，人口众多，而且经济发展快速，于2010年超越日本，成为仅次于美国的第二大经济体，在亚太地区对美国形成压力，也在非洲、南亚、拉美等区域与全球舞台对美国霸权形成挑战。俄罗斯的挑战则不同，其经济总产值不到2兆美元，大约等于南韩，但是拥有匹敌美国的核子弹头和传统武力，对周边国家形成地缘政治上的威胁，在远东、中亚、高加索、中东和东欧地区挑战西方。一旦俄中连手抗衡美国、牵制欧洲，再加上其他非西方国家的支持，就足以动摇美国霸权体系。因此，非西方集团，尤其是俄中两国对世界新秩序的支持，至少是容忍，极为重要。

第四个支柱，是全球治理体系。冷战结束以后，以联合国为首的国际组织不断地强固机制，甚至建立新的单位，同时持续扩大会员，迄今已几乎涵盖了全世界绝大多数的国家，建构了名副其实的全球治理体系。与此同时，原来较松散的国际法律也日趋严密且具有强制性，规范的事务也愈来愈广泛：1994年，《国际海洋法公约》生效，建立国际海洋法法庭；1995年世界贸易组织（WTO）成立，成立争端解决机制及上诉机构；1997年，规范全球温室气体排放的《京都议定书》正式签署，2005年生效；2002年，国际刑事法院正式成立。

美欧领袖的四大信念

然而，这四大支柱能屹立不坠，甚至日益巩固，则是因为过去这30年，美欧领袖和菁英有四个强大的信念。其一，美国不论在政治、经济、军事各方面，都可以维持无可挑战的霸权。即使某一个强权在某一领域威胁甚至超越美国（譬如俄罗斯的核武、中国大陆的经济规模，以及欧盟的货币），但是在综合国力上仍然无法与美国匹敌，美国的霸权仍得以维持。

其二，美欧在大部分的国际事务上能维持一致的立场，相互支持、团结一致。也就是说，不论是针对任一第三国家、区域，或在人权、环保、反恐、限武重要议题上，美国和欧盟都能维持一致或至少兼容的立场。换言之，在大部分的时候，欧盟会支持至少理解美国的政策和作为。

其三，美国和欧洲的民主政治不但可以有效运作，治理本国，还有外溢效果，能持续引发其他非民主、非西方的国家的向往、追随和效法。换言之，全球会形成一股向西方学习的民主浪潮。

其四，后冷战时期加速发展的全球化，一方面让所有的国家都在全球分工中找到自己最有利的位置，成为地球村的一员，既可以为自己创造最大的财富，又可以提供全世界最物美价廉的商品和最有效的服务，朝向“地球是平的”理想迈进。另方面，各国在全球化下所获得的财富，不但有助于国内的整体经济发展，更可以让全民受惠，进而推动当地的政治民主和社会自由。

政经秩序的四大挑战

但是2008年后金融海啸、欧债危机，直接动摇了这四个信念，进一步重击了30年来全球政经秩序的四大支柱。

第一个挑战是，中国大陆崛起的速度超乎各界的预期，在2010年超越日本成为仅次于美国的第二大经济体，且增长速度依然快速，预计在10年至15年内会超越美国，成为世界第一大经济体。伴随着经济起飞，中国大陆的政治影响、军事力量、外交网络也不断地增强，形成一种在亚太直接威胁美国，在全球挑战美国霸权的趋势，直接动摇美国霸权无可置疑的信念。

第二，2003年美国攻打伊拉克后，美国和欧洲的分歧越来越明显且频繁。在气候变迁、难民庇护、环境保护、人权废死等议题上，美欧明显分歧；在中东、北非、东亚、地中海乃至于对中国大陆和俄罗斯等政策上，美欧也不同调。尤其，2012年到2016年间，美欧领袖倾全力打造一个“跨大西洋贸易及投资伙伴协议”（TTIP），却从头到尾无法获得欧洲人民的支持，最后在特朗普（Donald Trump）上台后戛然而止。英国脱欧后，使得美国与欧盟中少了一个最合适的调和者。欧盟和中国大陆在拜登（Joe Biden）就职前夕宣布“全面投资协议”（CAI）完成谈判，就是一个警讯。

第三，不论是美国还是欧洲，都面临传统政党削弱，极端势力、民粹领袖兴起的威胁，不论是仇富的极左派，还是高举反移民的极右派，都对外敌视全球化，对内批判宪政体制。极右派领袖先后在波兰、匈牙利、英国，乃至于美国攫取政权，民粹色彩鲜明的意大利五星运动也掌握国家机器，纷纷遂行以仇恨和恐惧为核心的民粹和国族主义政策，以邻为壑。川普支持者甚至冲入国会殿堂，占领议事厅，在在显示欧美民主政治的脆弱和失能，大大削弱了全球民主化的动能。

第四，全球化确实刺激了全球的经济成长和贸易扩充，却产生了两个不均衡。第一个是国际的不均衡。也就是，在全球化浪潮下，有的国家受益多，有的国家受益少、甚至受害，于是有1980年的拉丁美洲债务危机，1990年代的亚洲金融危机，以及2010年的南欧债务危机。这些受害的国家破产，只能仰赖国际货币基金（IMF）纾困，却为了迎合纾困而被迫采取不利本身经济发展的紧缩政策，导致人民更痛苦。第二个是各国国内的不平衡。全球化的结果是经济走向金融化，实体经济报酬成长愈来愈不及资产投资的收入，薪资增幅永远追不上资产价格。于是，国内贫富差距越来越大，形成国内骚动和民粹主义的温床。

结果，美国人和欧洲人对美国霸权、美欧团结乃至全球化、民主化和自由化的信心动摇了。美国人对于国际组织和国际法律的态度也丕变，从原来的倡议者和支持者，变成了怀疑者，甚至攻击者，直接撼动了现有的全球治理体系。

区域建构成为新动力

在这样的情况下，现在的国际政经秩序还能够维持吗？我的判断是，会，但内涵会改变。首先，现有的全球治理体系早已经无法处理全球化所产生的结果。也就是全球化的速度和广度，远远高于全球治理体系的能力。要解决这个问题，只有两种途径。一个，是藉由区域组织和区域建构，去弥补全球治理体系的不足。另一个，是大量引入非政府组织的能力，支撑全球治理体系。

因此，区域化和跨区域合作将成为新一波全球化的动力，也是今后世界经济成长的新引擎。亚太国家签署的“跨太平洋伙伴全面进步协议”（CPTPP），“区域全面经济伙伴协议”（RCEP），俄罗斯主导的“欧亚经济联盟”（EAEU），欧盟与中国大陆达成的“全面投资协议”，以及欧亚经济联盟与中国大陆签署的合作协议，就是看清楚以全球为范畴的全球化已到强弩之末，因此加速区域和跨区域建构。

当大家各自努力区域建构时，美欧分歧会加大。尽管美国的综合国力仍然无可撼动，但美欧在各项议题和各个区域的对策，将越来越难协调一致。主要的原因是：当双方不再拥有共同的全球大战略而专注区域建构时，美欧地缘政治的差异就会被放大，价值和利益都越来越难协调。

但是，以区域化为主轴的全球化，将有助区域和平的建构。因为，原有的全球化，以世界为范畴，不分亲疏远近，因此不特别重视邻国关系；区域化则以邻邦为首要，聚焦邻国关系和周边事务，因此必须优先做好睦邻工作，进而打造一个稳定的区域和平。而一个稳定的区域和平，将有助降低区域内各国的民粹政治和国族主义。因为，不论是民粹政治还是国族主义，都是透过恐惧和仇恨攫取支持，而操作恐惧和仇恨的最廉价方式，就是丑化、妖魔化然后仇视邻国。

因此，以区域建构为核心的新全球化是否成功，直接左右各区域的和平，以及区域内国家的民主发展，将是后川普时代全球政经走向最关键的发展。