这个美国当作法宝的东西，比战争更可怕，竟然是这样来的……

编者按：

1919 年，美国总统威尔逊将制裁描述为“比战争更可怕的东西”。而在当代国际社会，经济制裁正越来越多地被提及，成了一部分国家打击异己、争夺霸权的工具。

过去 20 年来，美国对外发动制裁几乎到了“丧心病狂”的地步。截至 2021 年 10 月，美国财政部海外资产控制办公室制裁名单中的受制裁对象数量，已从 2000 年的 912 个爆炸性地增长到了 9421 个，净增长高达 933%。

尽管今天制裁已经变成一种经常被使用的国际政治工具，但是在它刚出现时，实际上是以打击敌人的有生力量为目的的。

第一次世界大战期间，以英法为首的协约国对德国、奥匈帝国以及奥斯曼帝国发动了一场前所未有的经济战。这些国家相继建立了本国的封锁部，同时也成立了相应的国家间合作部门，来阻断货物、能源、食品以及信息流向他们的敌人。

这场经济战给中欧与中东地区带来了巨大的影响，成千上万人死于饥饿、疾病，平民遭受了沉重打击。这使人们第一次认识到“封锁力量”的巨大。

如今，在第一次世界大战结束一个多世纪后，这些措施有一个与先前不同但更广为人知的名字：经济制裁（economic sanctions）。今天，我们就由一种矿产资源引出，来讲讲经济制裁的前身——经济封锁。

锰与全球化

锰是一种银灰色的金属，地壳中的锰常以块状以及矿脉形式存在。长期以来，人们都知道锰能够使铁硬化。

19 世纪 50 年代，亨利·贝塞麦（Henry Bessemer）与罗伯特·马希特（Robert Mushet）发明了酸性底吹转炉炼钢法（又称贝塞麦炼钢法），使得锰成为制造坚固但相对便宜的不锈钢合金的首选原材料以及冶钢业中的关键矿物。

锰是一种银灰色的金属，地壳中的锰常以块状以及矿脉形式存在。图库版权图片，转载使用可能引发版权纠纷

20 世纪初，德国是世界上第二大钢铁生产国，仅次于美国。其钢铁工业的产量占西欧总产量的一半，几乎占全球产量的 1/4。

当时德国的钢铁业以克虏伯公司（Krupp）等企业集团为主导，产品范围包括从船体、大梁、横梁到电镀金属、金属管、轨道、头盔等一切钢铁制品，但维持如此庞大产量的原材料却主要靠进口，非常然十分依赖海外的供应渠道，尤其是欧洲矿藏储量很少的锰。

然而，从哪里进口这些锰矿石，则需要综合考虑各种因素，比如良好的基础设施、政治上的稳定以及矿石的品质。综合这些原因，当时巴西的锰矿石极具竞争力。

而克虏伯在采购巴西锰矿石的过程中涉及的交易链相当复杂——从巴西的米纳斯吉拉斯州进口一批锰矿石到德国的鲁尔区，会涉及除德国的克虏伯公司与英资的伊塔比拉铁矿公司之外至少六个不同国家的七方。

从最直接的角度来看，锰矿石的交易发生在巴西与德国之间；但从法人的角度来看，在这个例子当中，贸易的双方似乎是英国与德国，因为向德国供货的企业是一家英国公司。

在 1914 年高度全球化的背景之下，伊塔比拉—克虏伯之间的锰矿石交易是非常正常的。其他高附加值产业，例如化学品、造船业与电气行业所需的大部分原材料供给都更为复杂。不过，这种私营主体间进行互动的生态系统很少受到政府的监管。

英国贸易委员会与德意志帝国海关总署只会保存有关运输的统计数据（例如，从威尔士运往巴西的煤炭，以及通过铁路进入鲁尔区的锰矿石），但这只能反映出整场交易过程中的一部分。

最了解其中情况的人是那些位于伦敦的矿业公司工作人员与银行家，他们为达成此次交易提供了重要帮助。但是，即使是他们，也并没能掌控整场贸易的全部流程。

那么问题来了：如果战争爆发，如何才能掌控整个系统，以防止锰矿石到达德国？正是为了解决这一问题，英法两国才开始建立封锁机制，而这套封锁机制为现代意义上的经济制裁奠定了基础。

建立封锁线

显然，在这个全球经济体系中，英国占据了关键地位。尽管在从巴西采购锰矿石时，德国克虏伯公司并不认为自己是在与英国进行贸易，但实际上，英国公司与英国银行的专业性、资源以及影响力体现在这场交易的方方面面：

1. 英国拥有世界上最大的商船船队，其航运公司承担了世界上 55% 的海运贸易；

2.全球 2/3 的海事保险合同都是由英国公司负责的；

3.由于其巨大的煤炭出口量，英国也是世界上最重要的能源出口国；

4. 英国公司控制了全球电报网 70% 的份额；

……

换句话说，英国几乎控制了全球化的命脉——货物、资金、能源、信息，而对这些基础设施的掌控给英国带来了巨大的权力。

1915 年 2 月，英国财政部新成立的贸易清算所（TCH）开始运转，它是战争贸易司（WTD）的一个下属部门，也是负责整个封锁机制的核心机构。一开始它只有 30 名工作人员，到了 9 月份，这里的工作人员总数就几乎翻了 5 倍，达到 145 人之多。

1916 年年初，英国整个封锁体系主要包括皇家海军构建的海上屏障、进出口许可证制度、中立国进口货物配给制三方面。而随着封锁部逐渐整合了不同部门，又推出了三项新的政策工具。

第一项政策工具是黑名单制度。英国政府会定期公布一份清单，其中列举了已知与敌方有贸易往来的公司。 一旦上了这份名单，该公司就在事实上违反了英国法律，英国政府可以根据《对敌贸易法》扣押该公司的货物，还可以没收其资产。

除了公开名单之外，英国外交部还制定了三份秘密黑名单：一份是银行黑名单，一份是船只黑名单，还有一份是涉嫌与敌方进行贸易的公司黑名单。法国也制定了一份黑名单，一个部际委员会负责定期更新这份名单。通常而言，与德国进行贸易的美国公司会被列入秘密黑名单，英法两国的封锁机构会进一步收集其活动的相关信息。

为了不将美国推向对立面，英国推出了第二项政策工具——建立“航行许可证”制度，用以处理美国对欧洲的贸易问题。在该制度下，如果一个外国出口商向当地英国大使馆登记其要出口的货物，那么他就有机会获得英国政府签发的航行许可证，进而有权通过皇家海军设立的海上封锁线。

1916 年春，封锁部推出了第三项政策工具——煤仓控制，这是一个强大的能源控制机制，其基础是由英国所有或由英国负责供货的、位于全球各地的煤仓站点。

在这一政策之下，如果中立国的船只希望获得英国的煤炭，那么就需要在英国港口停靠，接受货物检查。如果船只距离欧洲太远，那么其运载的货物将由当地领事或皇家海军随员进行检查。获准添加英国煤炭的船只将被载入白名单中。

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对于中立国的公司而言，他们无法承受失去英国燃煤带来的损失，因此这些公司都会主动向英国登记自己运输的货物，同时避免与同盟国进行贸易。很快，在煤仓控制的压力之下，原本难以追踪的船只信息都被纳入一个不断扩大的世界航运数据库之中。

与此同时，法国人还开发出了第四项封锁工具——如果交战国无法控制中立国之间的贸易，那么全数购买这些中立国家的特定商品可能是防止敌人从中立国获取这些物资的最好方法。

这一方案的唯一限制就是有没有充足的资金。由于法国政府为了维持战争开支，其财政压力已经达到了极限，而英国政府仍能够在国际市场（主要是纽约）上借款，所以主要由英国来负责筹措用于购买关键物资的资金。

封锁机制的用途和局限

那被封锁后，从巴西将锰矿石运往德国的过程中都发生了什么呢？

负责封锁的官员追踪了矿石的流动路径，在这期间，他们取得了重大进展，但也遇到了很多严重的问题。

早在 1914 年 10 月，英法就将锰列入“绝对禁运品”清单之中，也就是说，在英法看来，锰只能用于军事目的，因此所有运往同盟国的锰都将被没收。

从战前的商业统计数据，我们能清楚地看出德国极度依赖来自俄国、印度、西班牙以及巴西的锰矿石。自战争开始以来，法国的经济情报部门就对德国的生产情况进行了详细的调查。据分析估算，到 1916 年年底，同盟国每年需要大约 100 万吨锰矿石，他们认为，即便算上同盟国拥有的少量库存，德国也将面临日益严峻的原材料短缺问题。

战争使得德国不得不重新考虑如何获取国外的锰矿石这一问题。由于当时印度被大英帝国控制，而同盟国又在东线与俄国作战，德国失去了两个最大的锰矿石供应商。德国现在完全依赖中立的西班牙以及奥地利控制下的布科维纳的雅各布尼（Jakobeny）矿区供应少量锰矿石。

到 1916 年年底，全球 90% 的锰矿石产量被德国的敌人控制。战争开始两年后，战前德国工业的海外供应链已经被彻底切断了。法国情报部门报告称，德国企业试图走私并囤积一些锰，但他们隐藏的货物被英国海军巡逻队截获。

在协约国的封锁体系之下，对情报的搜集、预判，与和盟国以及中立国的外交协调以及海上封锁线相结合，成功实现了对这种关键金属的封锁。但封锁一方的成功并没能立即遏止同盟国的战争投入。

在战时，德奥两国的工厂开始重新使用低等级的钢铁，而钢铁等级的降低反映到战场上还需要一段时间。

此外，面对原材料的短缺这一问题，同盟国的解决方案是转换战争目标。正如我们将要看到的，由于海外供应被切断，德国的军官、官僚与工业家们把战争重点转向了其陆上邻国——俄国。

《经济制裁》

中国科学技术出版社

作者

（美）尼古拉斯·穆德

李旭 译

经济制裁主导着当今世界政治格局。作为一种利用全球化的潮流来捍卫自由国际主义的方式，它们最初是在20世纪初发展起来的，其吸引力在于它们可以替代战争。然而，这种观点忽视了其核心的黑暗悖论:旨在防止战争的经济制裁，是以毁灭性的战争技术为基础的。

尼古拉斯·穆德（Nicholas Mulder）对政治、经济、法律和军事历史进行了广泛的档案研究，揭示了强制性战时工具是如何被国际联盟（League of Nations）采用为维持和平的工具的。这项及时的研究揭示了为什么制裁被广泛认为是一种战争形式，以及为什么它们意想不到的后果如此巨大。

策划制作

来源丨图书《经济制裁》，中国科学技术出版社

作者丨尼古拉斯·穆德 康奈尔大学现代欧洲史专业助理教授

译者丨李旭

策划丨一诺

责编丨一诺 林林

审校丨徐来 林林