别无选择？澳洲将中国告上WTO胜算有多少?

在经历了数月双方贸易关系不断恶化之后，澳大利亚政府上周决定，向世界贸易组织（WTO）发起针对中国对澳大利亚大麦收取“惩罚性”关税提起诉讼。

中国于2018年11月开始对澳大利亚大麦进行反倾销调查，并于今年5月对从澳大利亚进口大麦征收80.5％的五年期高额关税。

澳大利亚2019年大麦出口总量的一半以上销往了中国，出口额大约为 6亿澳元。

反倾销贸易规则旨在保护本地生产者免受“倾销”进口商品的不正当竞争。当企业在海外市场以低于正常价格出售该商品时，就构成了倾销。

中国采用“可获得的最佳信息（best information available）”为依据计算出大麦的正常价格，理由是澳大利亚生产商和出口商，未能应中国调查人员的要求提供所有信息。大麦高额关税将持续五年至2025年，这还不包括中国调查人员再次启动审查并决定进一步延长。

而联邦政府和谷物行业都坚持认为，澳大利亚大麦并不存在倾销行为，目前中国增收的额外关税违反了澳中之间签订的自由贸易协定（ChAFTA）。由于澳大利亚相关部长一直无法就分歧，与中方同级别官员进行对话，因此决定提诉WTO。

在得知这一消息后，中国政府表示，对澳方此举表示遗憾，并将根据世贸组织争端解决程序进行处理。

事实上，在2020年，有多种澳大利亚商品受到了中国的禁运或增收关税的措施。除大麦以外，还包括牛肉、龙虾、葡萄酒和近期的煤炭。

想要在WTO的诉讼中获得胜利并不容易，正式的诉讼过程可能需要持续数年时间。那么，澳大利亚有希望取胜吗？

一个漫长的过程

WTO诉讼从来都是拉锯战。

首先，整个诉讼有固定的三个阶段流程：咨询、裁决和合规。理想情况下，根据标准的时间表，争议将在一年内通过协商和裁决解决。但是，实际上，通常要花费几年时间，尤其是在涉及上诉或合规复核的情况下。

第一阶段的谈判计划了60天，尽管此类谈判可能花费几个月的时间。如果能够通过谈判达成解决方案，这一周期并不算长。但是，鉴于中澳之间的紧张关系，快速解决方案似乎遥不可及。

WTO官方诉讼流程

裁决程序通常包括由WTO专家组做出决定，然后由该组织的上诉机构提出上诉。

WTO专家组虽然计划在成立后的9个月内发布决定，但是实际上通常需要更多时间。如果对专家组的决定提出上诉，则上诉机构应在90天内做出决定。不过，在许多情况下都无法满足这一时限。

WTO一旦做出终局裁决，败诉方需要遵守规则，包括需要时间进行必要的更改。实际上，这可能需要6到15个月的时间。

美国使WTO上诉机构瘫痪 临时程序运作尚待经验

然而，周期长并不是最大的问题。澳大利亚政府可能面对的是，实际上已经瘫痪的世贸上述机构（WTOAB）。

正常情况下，任命WTOAB的法官需要WTO所有成员国的同意。但由于美国总统特朗普认为，WTO不利于美国的利益，一直阻扰新法官的任命，导致目前这一职位长期空置，而上诉机构要求三名法官审理上诉。

这种瘫痪造成了一个重大漏洞，即“上诉无效”可以阻止不利的裁决。

有鉴于此， 27个欧盟国家和其他22个WTO成员国（包括中国和澳大利亚）已经签署了一项称为“多方临时上诉仲裁安排”（MPIA）的临时上诉程序。

鉴于中国对WTO及其争端解决制度的承诺，如果有上诉，中国暂缓临时安排可能性不大。但是，该临时上诉程序的运作并没有得到充分验证，即便能够工作，也可能需要花费与正常上诉机构程序相同的时间。

澳大利亚一处粮食出口港口

胜利并无保障

这是自2015年中澳签订自由贸易协定（ChAFTA）签署以来，澳大利亚政府首次针对中国向WTO采取上诉行动。

澳大利亚联邦贸易部长西蒙·伯明翰（Simon Birmingham）对澳大利亚的“有力证据”表示很有信心。但是，能否赢得针对中国的胜利并不确定。

中国对从澳大利亚进口大麦征收的关税包括73.6％的“反倾销税”和6.9％的“反补贴税”。反倾销和反补贴计算具有高度的技术性。

西澳Esperance港口附近的一处谷仓

然而，中国有关大麦关税的决定是否违反WTO规则，将需要对其制定这一政策的制定方法进行详细审查。

审查中国政策的制定方法具有一个明显的挑战。从目前披露的信息看，中国在很大程度上并不着眼于澳大利亚大麦生产国的国内销售数据，而是使用了澳大利亚对埃及的销售数据。

虽然，中国在过去一些争端中也采用了类似的方法，并被裁定违反了WTO规则。但是，每种情况都取决于非常具体的事实。过去针对中国的裁决结果并不一定适用于澳大利亚。

即便胜利也不支持补偿

即使澳大利亚成功了，所谓的“胜利”也不是全部。

WTO体制旨在让各国改变自己的方式，并不是为了补偿那些受到非法贸易措施损害的人。换句话说，假定澳大利亚取得诉讼胜利，只能要求中国取消关税，而并不能补偿那些为此付出了更多或损失了收入的人。

另外，中国还可能会简单地对大麦关税发起重新调查，继而导致征收与原关税非常相似的关税决定。在既往的一些纠纷（比如有关美国冷冻鸡肉的双反惩罚性关税）中，中国花了5年或更长时间才取消关税。

因此，即使WTO做出有利于澳大利亚的裁决，也可能不会导致关税在当前的2025年届满日之前终止。

澳洲媒体认为，诉讼仍是最佳选择

尽管如此，澳大利亚广播公司的文章认为，诉诸于WTO还是澳大利亚最好的选择。虽然WTO并不完美，但是现在它是解决贸易争端的一种经过考验且受到尊重的机制。

WTO诉讼也迫使争端各方进行磋商，而当前澳中官员连对话都有困难。中国方面通常会遵守WTO的程序规则并参加这些谈判。与通过社交媒体和新闻发布会发布消息相比，这些谈话可以帮助改善沟通渠道。

在启动正式争端时，澳大利亚也发出了坚定且庄严的信号，即它愿意使用国际规则和程序来解决申诉。

WTO诉讼是国家间贸易关系的正常特征。即便是亲密盟友，也会发起针对彼此的争端。例如，针对澳大利亚对新西兰进口苹果的限制，新西兰曾提起过诉讼。另外，针对加拿大对澳大利亚进口葡萄酒的限制，澳大利亚也曾提起过诉讼 。

澳洲广播公司评论称，澳中之间急需重新建立关系。在具有结构化对话流程、基于规则的系统中会面，对双方并无害处。